Por Adelfo Regino Montes, SERvicios del Pueblo Mixe
La Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en su 46º Periodo Ordinario de Sesiones celebrado del 13 al 15 de junio del año 2016, en la ciudad de Santo Domingo, República Dominicana, mediante la Resolución AG/RES.2888 (XLVI-O/16), aprobó la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DADIN), después de un largo y complejo proceso de diálogo entre las delegaciones de los Estados parte de la OEA y representantes de diversos pueblos indígenas de las Américas.
Esta Resolución fue aprobada por consenso en la Tercera Reunión Plenaria de la referida Asamblea General por parte de los 35 países que conforman la OEA. Sin embargo, las delegaciones de los Estados Unidos de América y Canadá expresaron sus reservas generales al texto y, en el caso de Colombia, este país manifestó que se aparta del consenso en los Artículos XXIII Numeral 2, XXIX Numeral 4, y XXX Numeral 5; también presento tres “Notas de interpretación” a diversos articulados de la DADIN.
Estas reacciones y posiciones muestran el alto grado de complejidad y dificultad por el que se ha tenido que atravesar para llegar a este resultado con delicados equilibrios, como suele suceder en las negociaciones internacionales, y como de hecho pasó con la adopción y aprobación de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, por el Consejo de Derechos Humanos, primero y después por la Asamblea General de las Naciones Unidas.
El proceso de gestión y diálogo de la DADIN tiene su punto de partida en 1989 cuando la Asamblea General de la OEA decidió: “solicitar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la preparación de un instrumento jurídico relativo a los derechos de las poblaciones indígenas con miras a que pueda ser adoptado en 1992”. En cumplimiento de este mandato, el 27 de febrero de 1997, la CIDH, en su 95º Periodo Ordinario de Sesiones, aprobó el “Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”, que sometió a la consideración del Consejo Permanente de la OEA.
Sobre esta base, el 7 de junio de 1999, la Asamblea General de la OEA decidió establecer un Grupo de Trabajo del Consejo Permanente a fin de considerar y analizar el proyecto de Declaración de referencia, invitando a: “[…] contemplar una adecuada participación de representantes de comunidades indígenas en sus labores con el propósito de que sus observaciones y sugerencias puedan ser consideradas.” Bajo este mecanismo, desde el 2003 hasta el 2016, se desarrollaron diecinueve Reuniones de Negociaciones, mediante los cuales se pudo llegar a un consenso en relación con los diversos articulados de la Declaración.
La DADIN contiene un conjunto de derechos, de los cuales son titulares los pueblos indígenas de las Américas. Consta de 14 párrafos preambulares y 41 artículos operativos agrupados en seis secciones: Pueblos Indígenas. Ámbito de aplicación y alcances; Derechos Humanos y Derechos Colectivos; Identidad Cultural; Derechos Organizativos y Políticos; Derechos Sociales, Económicos y de Propiedad; y un apartado final de Provisiones Generales.
La piedra angular de la Declaración es el Artículo III que establece: “Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.” Esta formulación es coherente con lo establecido también en el Artículo 3º de la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI), así como con el Artículo 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y Artículo 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Por su enorme importancia, desde la perspectiva de las reivindicaciones históricas de los pueblos indígenas y la complejidad interpretativa desde el ángulo de los Estados, este artículo fue objeto de intensas discusiones ya que desde un principio existía el propósito de algunas delegaciones estatales de limitar el reconocimiento y ejercicio del derecho de libre determinación “al interior de los Estados” o ponerle el calificativo de “interno”, lo cual socavaba los avances existentes en la materia en el derecho internacional.
A este respecto es importante manifestar que en la XIX Reunión de Negociaciones celebrada en Washington del 17 al 19 de mayo del 2016, las delegaciones estatales aceptaron el texto del artículo III antes referido, a cambio de que se estableciera la salvaguarda relativa a la “integridad territorial y la unidad política de los Estados” tal como está establecida en el numeral 1 del artículo 46 de la DNUDPI.
En cuanto a la ubicación del articulado relativo a la “integridad territorial y la unidad política de los Estados”, los representantes indígenas propusieron que se considerara en la sección de Provisiones Generales. Sin embargo, la delegación de Argentina, con el apoyo de otros países, expresó con claridad que aceptarían el Artículo III, antes citado, siempre y cuando esta salvaguarda figurara en el Artículo IV. En su alegato, la delegación de Argentina afirmó que quería evitar una “interpretación malintencionada” del derecho de libre determinación, tomando en cuenta que tenía, como se sabe, una situación relacionada con las Islas Malvinas. Por ello enfatizó que la ubicación de este articulado no estaba sujeto a negociación.
Fue así que, con el propósito de mantener exento de cualquier limitación o calificativo el derecho de libre determinación, se acepto la referencia a los principios de la “integridad territorial y la unidad política de los Estados” en el Artículo IV de la DADIN, después del Artículo III relativo a la libre determinación, como una solución equilibrada entre las posiciones de los Estados y los pueblos indígenas.
En este sentido conviene recordar que algo semejante ocurre con el texto de la DNUDPI, pues después del Artículo 3, que reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación, el Artículo 4 señala que los pueblos indígenas “ […] tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, […]”, que es una cuestión planteada por los Estados cuyo trasfondo es tener las garantías necesarias para salvaguardar el principio de la integridad territorial.
En un contexto caracterizado por una grave y constante amenaza a los territorios indígenas, el Artículo XXV de la DADIN reafirma el reconocimiento de que “los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y fortalecer su propia relación espiritual, cultural y material con sus tierras, territorios y recursos”; el “derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma”; así como la obligación estatal de asegurar “el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos”.
Un tema que fue motivo de intensas discusiones en la parte final de las Reuniones de Negociación es el Numeral 5 de este Artículo XXV, que establece: “Los pueblos indígenas tienen el derecho al reconocimiento legal de las modalidades y formas diversas y particulares de propiedad, posesión o dominio de sus tierras, territorios y recursos de acuerdo con el ordenamiento jurídico de cada Estado y los instrumentos internacionales pertinentes. Los Estados establecerán los regimenes especiales apropiados para este reconocimiento y su efectiva demarcación o titulación.”
En este numeral, el debate se centró en la propuesta de algunos Estados de hacer una referencia exclusiva a los sistemas legales u ordenamientos jurídicos de cada Estado, ya que por lo general estos ordenamientos, en el contexto estatal, a menudo limitan el reconocimiento y ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos.
Para generar un equilibrio, fue de fundamental importancia incorporar la referencia a los instrumentos internacionales pertinentes, por lo que, en los procesos de reconocimiento legal de las modalidades y formas diversas de propiedad de las tierras, territorios y recursos de los pueblos indígenas en los contextos estatales, se podrá invocar el derecho internacional, como es la DNUDPI, el Convenio 169 de la OIT, los acuerdos en materia de cambio climático, entre otros. La referencia, tanto a los ordenamientos jurídicos estatales, como a los instrumentos jurídicos internacionales pertinentes, abre la posibilidad de que los intereses y las aspiraciones legítimas de todas las partes sean debidamente considerados en un marco de armonía y complementariedad.
Otro aspecto toral que consolida la DADIN es el derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado. A este respecto, el Numeral 2 del Artículo XXIII establece: “Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.” En el Numeral 4 del Artículo XXIX relativo al derecho al desarrollo, se establece el deber estatal de consultar y obtener el consentimiento libre e informado de los pueblos indígenas “…antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo.”
En estos articulados Colombia expresó como se ha mencionado antes, que se apartaba del consenso. En sus “Notas de pie de página” afirmó que estos artículos resultaban inaceptables dado que: “…el enfoque de esta Declaración Americana, frente al consentimiento previo es distinto y podría equivaler a un posible veto en la explotación de recursos naturales que se encuentran en territorios indígenas, en ausencia de un acuerdo, lo que podría frenar procesos que son de interés general…”. Esta posición irreductible ha generado gran preocupación e indignación, particularmente de los pueblos indígenas de ese país, quienes han exigido el retiro de estas “Notas de pie de página” y las “Notas de interpretación”, en virtud de que menoscaban los derechos indígenas reconocidos en el derecho internacional.
Esperemos que Colombia reconsidere su posición, tomando en consideración que en los últimos días se han dado fuertes movilizaciones indígenas en su país, que han puesto en la escena nacional la necesidad de atender y resolver los legítimos reclamos de sus pueblos y comunidades. También es importante recordar que la firma de los Acuerdos de Paz realizados en la Habana, Cuba, deben tomar en cuenta que los pueblos indígenas han sido severamente afectados por el conflicto armado que ha vivido dicho país y, por tanto, se deben respetar y garantizar el principio de progresividad en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, tal como lo ha planteado la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC).
Tomando en consideración el contexto y las realidades específicas de los pueblos indígenas de las Américas, la DADIN reconoce por vez primera un conjunto de derechos de los pueblos indígenas en el Sistema Interamericano y en el derecho internacional. En esta lógica se inscriben el reconocimiento explícito de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo integral (Artículo VI); el reconocimiento de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas, respetando sus formas de organización (Artículo IX); el reconocimiento, respeto y protección de las distintas formas indígenas de la familia, en particular la familia extensa y las formas de unión matrimonial, la filiación, la descendencia y el nombre familiar (Artículo XVII); el derecho de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario o en contacto inicial a permanecer en dicha condición y de vivir libremente y de acuerdo a sus culturas (Artículo XXVI); el deber estatal de proteger los derechos humanos, instituciones, tierras, territorios y recursos de los pueblos indígenas en caso de conflicto armado (Numeral 4 del Artículo XXX); entre otros.
Ante las fuertes tensiones y contradicciones que se han dado a lo largo de todo el proceso de negociación, es importante destacar que la adopción de la DADIN ha sido posible gracias a que, en los artículos de mayor dificultad y complejidad, como los que hemos someramente descrito en este texto, se han tomado como base y referencia la letra y el espíritu de la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
Consecuentes con esta definición, en el artículo XLI se ha establecido que los derechos reconocidos en la DADIN y en la DNUDPI “…constituyen las normas mínimas para la supervivencia, dignidad y bienestar de los pueblos indígenas de las Américas.” De esta manera se incorporan de manera explícita, en el cuerpo normativo de la DADIN, los principios y normas contenidos en la DNUDPI y, sin duda alguna, fija un piso básico para su implementación e interpretación por parte de las instancias nacionales e internacionales pertinentes, incluidos de manera especial los tribunales correspondientes.
En un entorno de gran adversidad para los pueblos indígenas de las Américas, este nuevo instrumento normativo regional viene a fortalecer y consolidar todo el proceso de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en el derecho internacional. En particular, llena el vacío existente en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en cuanto a la protección y reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. En este contexto la DADIN será un instrumento jurídico de gran utilidad práctica, ya que los pueblos indígenas han tenido que recurrir constantemente a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y, en su caso, a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para la protección y defensa de sus derechos fundamentales. La adopción de la DADIN es incluso una señal positiva en el entorno regional americano en donde se habla de un desgaste de esta institución y de sus organismos.
Una vez adoptado este nuevo andamiaje normativo, tenemos ahora el reto de su efectiva implementación en el contexto de los Estados miembros de la OEA, como en las respectivas situaciones y características específicas de los pueblos indígenas en las Américas. A la par, en la ruta del desarrollo progresivo de las normas internacionales de los derechos humanos, es importante valorar la conveniencia de trabajar por la elaboración de una Convención Americana de los Derechos de los Pueblos Indígenas, para cerrar y completar el círculo de visibilización y reconocimiento que nuestras sociedades exigen.
Ello, además, está en línea con los compromisos internacionales adoptados recientemente por los Estados en materia de desarrollo e inclusión, como los Acuerdos de París para combatir el cambio climático y las metas de la Agenda 2030 sobre desarrollo sostenible, en donde nuestros pueblos empiezan a ser visibilizados.
